今年以来，内蒙古呼伦贝尔市新巴尔虎左旗（以下简称“新左旗”）连续上演多起匪夷所思事件，涉及到当地民生问题、环保问题、营商环境问题等，令人为之震惊，造成严重的社会负面影响。7月11日，澎湃新闻的深度报道《供热企业与内蒙古一旗政府纠纷五年，市政府：若需要会介入》披露了新左旗政府因干预供热企业生产经营，致使阿木古郎镇陷入了长达5年的供热纠纷，至今未解。8月20日，中国之声《新闻纵横》报道，《呼伦贝尔草原建火葬场垃圾场 执法部门：政府认可》，曝光了新巴尔虎左旗民政局和住建局、在没有相关手续的情况下非法侵占草原，建起了殡仪馆和垃圾场。8月28日、9月3日，中国城市建设网连续刊发《内蒙古新巴尔虎左旗:政府宾馆被砸毁内幕(一)、（二）》，披露了新巴尔虎左旗政府举债回购的豪华宾馆，却在去年10月间被一些不明身份的人砸毁，损失数千万元，案件至今未破，而当地部分群众生活条件艰苦，有的全家仍然居住在几十年的土坯房里，形成了强烈的反差。

    呼伦贝尔草原上的垃圾场

    新左旗位于内蒙古呼伦贝尔市西南部，人口不到5万人，主要民族为蒙、汉，目前属于内蒙古自治区区级贫困旗县。按照新左旗有关部门领导提供的信息，该旗2017年财政收入为1亿元。就是这样一个位于边境地区的贫困旗县，为何能在短时间内吸引众多权威媒体前去调查报道，且都是反映当地政府与企业、群众矛盾的民生事件？

    让我们从这三个具体事件来一一分析。

    旗政府乱作为搅的供热企业举步维艰

    2011年6月22日，义龙集团受邀与新左旗政府签订了《新左旗阿木古郎镇集中供热项目建设协议书》。协议书约定，由义龙集团组建义龙热力公司，专门负责阿木古郎镇规划区域内的采暖供热。经过一年的建设，2012年9月，义龙热力公司开始了第一个采暖季（2012-2013年）供暖，双方协调很顺畅，供暖效果很不错。2013年2月，呼伦贝尔电视台还以《义龙热力暖草原》为题，对阿木古郎镇供热项目进行了宣传报道。然而，仅隔了一个供暖期，情况便急转直下。

    汇总表显示，新左旗政府“偷、强接面积”达到38.4万平方米

    2014年，新左旗政府人事变更，新任领导无端将应该由供热企业施工的三级管网工程外包，并动用警力大面积强接由供热企业投资运营的主管网线，最终埋下了50%以上的取暖户5年来不交取暖费的祸根。使原本“暖心”的惠民工程，最终变成了产权关系不清、工程决算不明、管理运营不力的“寒心”工程。2014年底，央视新闻曝光了新左旗“供暖不足，几千户居民寒冷中过冬”的新闻，室外零下30℃，居民家里的温度却只有8-10℃，远低于供热达标温度18℃。

    2015年，内蒙古自治区党委第二巡视组在对新左旗进行巡视时，向旗委、旗政府提出了整改要求。然而，新左旗旗委、旗政府的整改措施一直停留在口头上，为蒙混过关，他们通过编造虚假“整改报告”，忽悠巡视组将巡视问题予以“销号”。

    旗政府的乱作为受到众多专家学者的批评

    今年9月8日，针对新左旗营商环境差，义龙热力企业财产频受旗政府损害这一个案，中国商报营商环境研究中心、城市建设杂志社共同召了研讨会，与会专家、学者分别发表了对义龙热力个案的意见和看法。

    国家行政学院法学教研部主任胡建淼认为：“当初义龙热力与新左旗政府双方签有合同，政府不履行合同，擅自同意第三方强制性入网，导致企业取暖费用收不上来，这一情况如果属实，那么政府行为肯定违法。”

    北京大学法学院副院长、北京大学宪法行政法研究中心副主任王锡锌表示：“旗政府违反双方协议，擅自同意第三方企业承接后续供热工程，不仅违反《合同法》，也与政府诚实守信公法上的义务背道而驰；其二是旗政府强接私接热力管网，导致企业无法与被供热用户签订收费协议，取暖费多年收不上来，这是对企业经营自主权和财产权的侵害。”

    中国政法大学终身教授应松年更是一针见血：义龙热力这一事件中，很明显是地方政府不讲诚信的问题。对已经签订的协议，不仅不很好地履行，而且有意识地脱离，不放在心上，甚至动用警力强接管网。现在很少听到还有这样干事的。这首先是违反了诚信原则，社会主义市场经济第一条原则就是诚信，如果政府不讲诚信，就会极大地损害当地的营商环境。

    由此可见，新巴尔虎左旗政府以偿还部分工程款为“饵”，以承诺一亿吨煤田为“利”，诱引企业投资建设，建成后却“过河拆桥”，未继续履行约定义务，不仅干预企业的生产经营，还动用警力强接企业管网，造成大批量居民拒缴取暖费，使企业合法权益受到了严重损害。

    这一矛盾重重升级的直接原因，乃是旗政府缺乏契约精神，不遵守协议办事，擅自违约造成的。此举严重违反了政府守信践诺原则，属于典型的“重签约轻落地、重招商轻服务”，严重破坏了政府的公信力。

    而且，供热纠纷事件所暴露出的政府乱作为、失信等问题，并非孤例现象，在其它事件里也存在类似情况，性质非常恶劣，令人触目惊心，公众一看便知。

    侵占草原建殡仪馆和垃圾场，造成环境破坏

    据报道，上世纪90年代，由于部分草场沙化严重，新左旗政府鼓励居民参与治沙工程。1999年，新左旗居民景如臣和政府签订公益性沙地治理承包合同，承包2万亩土地，合同为期30年。2013年，新巴尔虎左旗林业局表示，景如臣完成治理沙地1.5万亩，流动沙丘、露沙地面基本消失，有效地遏制了流沙蔓延。

    2011年，新巴尔虎左旗民政局为建火葬场，直接侵占景如臣治理后的草原，之后又圈地在附近放羊，直接后果是，恢复后周边地区的沙地又重返了回来。国土部门只给民政局批复了5000平方米，不到10亩地，且是为期1年的临时用地，要求修建的是临时建筑，1年后必须拆除并恢复生态。而经测绘机构勘测的殡仪馆实际占地却是47亩，停车场64亩，再加上修建的道路，总计达到了120亩，相当于11个标准足球场大小。

    呼伦贝尔草原建起的殡仪馆和停车场

    而在距离殡仪馆不远的地方，还有两处垃圾填埋场，其中生活垃圾场只有72亩的上级审批手续，却建了193亩；建筑垃圾场占地569亩，则完全没有手续。中国之声记者在当地采访执法部门，问到是否有相应手续时，被旗综合执法局局长告知“建垃圾场不需要手续，是当地政府认可的。”

    按照我国《草原法》以及《最高人民法院关于审理破坏草原资源刑事案件应用法律若干问题的解释》，“非法占用草原，改变被占用草原用途，数量在20亩以上，造成草原大量毁坏的，依照刑法第三百四十二条的规定，以非法占用农用地罪定罪处罚。”包括了在草原上建房、修路以及在草原上堆放或者排放废弃物，造成草原的原有植被严重毁坏或者严重污染的。

    旗政府部门非法侵占居民景如臣承包土地，严重侵犯到其合法利益。同时，违规改变草原用途，兴建火葬场和垃圾场，将临时建筑变成永久性建筑，擅自扩大审批面积，甚至不办理审批手续，造成大量草原被人为破坏，遭到垃圾污染，部分草原重新沙化、环境恶化，治沙成果被毁，挫伤了承包治沙者的热情。

    工业垃圾场外，两块互相矛盾的牌子

    之前旗政府鼓励民众参与治沙工程，签订了承包合同，本该认真履行契约，不料等治沙初见成效后，却以各种方式非法侵占草场，治沙成绩毁于一旦，令人为之扼腕叹息。供热、草场纠纷涉及到企业、承包者利益，折射出旗政府的乱作为、不守信，而在接下来的事件里，旗政府公然违抗中央禁令，漠视困难群众生活，亦令人触目惊心，暴露出旗政府存在更深层次的问题。

    违反国家禁令，举债兴建、“购置”豪华宾馆

    2007年3月18日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂馆所建设问题的通知》明确指出，今后一律不再审批党政机关新建、改扩建包括培训中心在内的各类具有住宿、会议、餐饮等接待功能的设施或场所建设项目。

    新巴尔虎左旗人民政府为了规避建设楼堂馆所违规，2009年9月委托内蒙古义龙建设（集团）有限责任公司，为其建设高标准的弘吉剌宾馆，该工程2010年8月竣工。2010年10月至2011年7月1日期间，交由旗政府直接经营管理，2011年7月1日后，旗政府委托义龙公司代管弘吉剌宾馆，主要承接旗委、政府部门的接待任务。

    弘吉剌宾馆座落在新左旗政府所在地阿木古朗镇新区，与公安局、农牧局、检察院等政府机构比邻，内含宾馆主楼、蒙古包群落、办公楼等建筑。2017年10月间，好好的宾馆却被一些不明身份的人砸毁，损毁程度令人惊讶，具有接待功能的设施所剩无几，公安机关接到报案后介入调查，耗时约10个月时间，至今却没有结果。

    根据新左旗审计局《审计报告》显示，当年仅就弘吉剌宾馆室内的装饰装修，投入将近2000万元，蒙古包群落装饰装修造价近400万元。在正式达到营业标准时，己累计投资接近7000万元，可见宾馆的豪华程度。而且，为了达到回购豪华宾馆的目标，在新左旗连续三任领导的坚持下，不惜举债，终于在2017年5月10日与代建商签订了宾馆回购协议。但是，这个回购协议，因旗政府拖欠工程款一直没有履行。

    外挂大理石（锈石）的弘吉剌宾馆（外观）

 

    新左旗额布德格林场地区群众居住的土坯房（外观）

    据了解，新左旗属于内蒙古自治区级贫困旗县，然而，几个部门一年的接待费用却要花去数百万元，并长期拖欠不还。不仅如此，在当地政府连年的脱贫扶贫工作下，仍有部分群众生活条件艰苦，有的全家还居住在几十年的土坯房子里。

    一边是政府回购的豪华宾馆，一边是困难群众的土坯房，如此鲜明对比，令人惊诧。贫困旗县财政困难，长期依赖上级转移支付，理应将宝贵的资金用于扶助困难群众，早日实现脱贫致富。可是，新左旗政府不仅违反中央禁止兴建楼堂馆所的规定，委托企业垫资兴建豪华宾馆，还罔顾旗政府收入现实困窘，坚持举债回购。而且，旗政府违反中央“八项规定”，每年举债数百万元用于公款接待，可谓是一错再错。

    新左旗弘吉剌宾馆餐厅内部（室内）

    三个典型民生事件，揭开了旗政府的丑陋一面。而为什么会如此频繁的上演，且集中在新左旗地区，不能不令人深思。

    新左旗乱象背后深层原因值得探寻

    在乱象频生的背后，暴露出新左旗政府在对待企业、民生、环境等方面存在着诸多不当行为，破坏规则，甚至于公然违反党纪国法，以致各种问题相继出现，社会影响极为恶劣。

    其一：工作作风蛮横，漠视群众利益

    新左旗政府作风蛮横，擅自动用警力，工作态度不认真，解决问题不积极，遇事就搪塞、踢皮球，导致问题拖延长达数年之久。违反中央“八项规定”。不重视民生问题，不积极解决困难群众疾苦，漠视群众切身利益，各种民生问题长期无解。

    比如在义龙热力这一事件上，旗政府擅自动用警力大面积私自偷、强接供热管网；出动警力进入热力公司厂区，进行所谓的“应急接管”，严重侵害企业合法权益。当问题被上级巡视发现后，不是积极整改问题，而是先将巡视整改措施挂在口头上，再通过欺骗手段将巡视问题“销号”。这是典型的“新官不理旧账”，有利就作为，无利不作为。新左旗的供暖问题已困扰地方群众五年之久，但仍看不到未来。

    再如在宾馆打砸案里，旗政府违规举债巨资兴建楼堂馆所、公款吃喝；困难群众居住土坯房，脱贫工作不力，脱贫手段缺位。

    其二：缺乏法治精神，不依法行政

    新左旗政府缺乏法治精神，不依法办事，用行政手段替代法律，纵容违法违规行为，严重违反内蒙古自治区党委、政府不久前下发的《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神 更好发挥企业家作用的实施意见》。

    比如在非法侵占草原案里，火葬场建设面积超过批准面积；生活垃圾场只有72亩的上级审批手续，却建了193亩；建筑垃圾场占地569亩，则完全没有手续。对违规倾倒垃圾视而不见，未依法处罚。

    比如在宾馆打砸案里，看护和安保落实不到位，案件调查耗时长达10个月无结果。

    再如义龙热力企业合法权益被侵害这一事件，因政府行为致使高达50%的供暖居民拒缴取暖费，五年来旗政府却坐视不理。这种行为，是旗政府一些领导干部目无法纪，妄自尊大的典型表现。

    其三：轻易违约毁约，重招商轻服务”

    市场经济环境下，遵守协议是基本规则，而新左旗政府个别领导，为了个人私利，却公开践踏契约精神，轻易毁约、违约；重签约轻落地、重招商轻服务，轻易许诺却不兑现，损毁了政府践诺守信的光辉形象，在社会企业中遭成了极坏影响。

    比如在非法侵占草原案里，旗政府兴建火葬场、垃圾场，占用承包者土地，造成治沙者利益受损，却没有相应的征收补偿方案。

    比如在义龙热力这一事件中，旗政府不兑现招商承诺，在政策发生变化时，也不制定补偿方案。旗政府违约外包管网建设，造成供热管网质量不达标。

    新左旗政府乱作为、不守信、违反中央禁令，严重破坏当地营商环境，败坏市场秩序，令企业和群众利益受到损失，而在媒体多次报道批评后，依然没有拿出彻底整改的态度，难道就没办法了吗。近期，内蒙古自治区为了推动经济发展，专门发文鼓励企业家健康成长，约束地方政府行为，要求其依法行政、爱护企业家，对乱作为的新左旗政府来讲，可谓是当头棒喝。

    自治区的文件精神新左旗能否落实？

    近年来，内蒙古连续发生多起涉企纠纷事件，其中既有企业自身因素，也跟地方政府乱作为有关系，社会影响极为恶劣，严重挫伤了营商积极性，导致内蒙古投资环境口碑下滑，企业家纷纷投了不信任票。此前，“投资不出山海关”的观点一度引起了社会广泛争议，促使东北地区政府深刻反思，拿出多项改革措施，以改变投资环境扭转社会负面印象。殷鉴不远，内蒙古也要吸取教训，防范出现“投资不入内蒙古”的观点，需要及时纠正地方政府的诸多错误行为，用诚意将企业留下来，吸引更多投资进来，推动内蒙古经济快速发展起来。

    9月初，为贯彻中央精神，内蒙古自治区党委、政府下发了《关于营造企业家健康成长环境弘扬优秀企业家精神 更好发挥企业家作用的实施意见》（以下称《意见》），进一步激发市场主体活力，扎实推动经济高质量发展，结合自治区实际，提出多项实施意见。对照《意见》可知，新巴尔虎左旗政府违反自治区政策的情况很普遍，严重破坏了当地营商环境，损害到企业利益，挫折企业家积极性。《意见》对政府部门的职权责，做出了严格清晰的界定，规定，可谓把准要害，直击痛点。

    《意见》积极营造依法保护企业家合法权益的法治环境，在第（一）节即明确规定：“依法保护企业家人身权、财产权。制定关于完善产权保护制度依法保护产权的实施意见，加强对产权保护的统筹协调，在立法、执法、司法、守法等各方面各环节，加快健全完善依法平等保护各种所有制经济产权的长效机制，依法有效保护各种所有制经济组织和公民的财产权，增强企业家财产安全感。依法审慎对企业家采取强制措施，依法审慎查封、扣押、冻结企业财产，尽可能减少对企业正常生产经营活动造成的影响。”要“建立企业家维权援助机制，设立全区统一的企业维权服务平台，畅通企业反映诉求和举报渠道。因政府规划调整、政策变化造成企业合法权益受损的，应当依法依规给予补偿救济。”

    市场经济环境下，竞争非常激烈，市场瞬息万变，企业需要随时应对突发现象，自主权利极为重要。《意见》在第（二）节规定“依法保护企业家自主经营权、创新权”，“企业家依法进行自主经营活动，各级政府、部门及其工作人员不得干预。”“梳理行政处罚、行政强制、行政征收、行政检查等执法类职权事项，规范执法程序、执法行为，减少自由裁量权。”

    公平竞争是市场经济发展的基本原则。《意见》第（三）节强化企业家公平竞争权益保障。落实公平竞争审查制度，依法清理废除妨碍统一市场和公平竞争的规定和做法。落实非公有制企业在投融资、招投标等方面与公有制企业享受同等待遇的政策。”要“反对垄断和不正当竞争，打破地方保护，对限制竞争、不正当竞争、滥用市场支配地位等损害竞争秩序的行为开展整治。”

    关于政商关系，《意见》也有明确指示，第（六）节规定：构建亲清新型政商关系。畅通政企沟通渠道，规范政商交往行为，使企业家安心经营、放心投资。建立完善党政领导干部联系企业家制度，各级党政机关干部要坦荡真诚同企业家交往，增强服务意识，主动深入企业了解经营情况，帮助解决实际困难，当好企业的“引路人”“推车手”，想方设法让广大企业家在内蒙古放心创业、安心发展。

    著名行政法学家应松年在研讨会上发言

    新巴尔虎左旗地处中国东北，北纬48度，取暖季从每年9月中旬到次年5月，长达七八个月，夜间最低温度常在零下30度以下。如今新的取暖季已进入倒计时，8月16日，义龙热力公司与新左旗政府经过多轮艰难协商，最终达成了2018—2019年度取暖期如期供暖的协议。但是，历经三届旗领导班子、累积长达五年的沉疴宿怨依然难解，高达数亿元的供暖欠款仍然未解决，脆弱的协议能否顺利执行，群众能否安然享受取暖服务，亦是一个难题。

    在这些负面事件曝光后，社会舆论、法律专家都认为，新左旗政府的做法令企业和群众都很受伤，社会负面影响极大，不能再继续下去了，应尽快采取行动解决问题。为此，著名法学专家，中国政法大学终身教授应松年建议：“新左旗政府应反思自身在诚信政府建设方面存在的问题，双方通过协商，找到更好地解决问题的办法，以便让企业为当地居民更好地提供供暖服务。”执政为民、保护企业家合法权益、依法行政不应成为空话，各级政府、党委要将政策认真落实下去，督促旗政府遵守党纪国法，打造亲民、亲商环境，铺平更长远、更健康的发展道路。